David Mancini | Implementing and going beyond the Palermo Protocol

Tratta Interviste News

lunedì 22 Giugno 2020

David Mancini

Magistrato della Direzione Distrettuale Antimafia de L’Aquila

 

Cosa ha rappresentato per un magistrato, che si è occupato fortemente di perseguire il fenomeno della tratta degli esseri umani, la Convenzione di Palermo?

La Convenzione di Palermo, a venti anni dalla sua nascita, ha rappresentato una boa salvifica per il naufrago stanco che ha nuotato a lungo e sta esaurendo le sue energie e che, quindi, deve rinfrancarsi per proseguire il percorso faticoso che lo separa dal traguardo di un approdo. Nel panorama normativo internazionale prima della Convenzione di Palermo vi erano la varie convenzioni ONU, che trattavano l’argomento delle “nuove schiavitù” in modo frammentario e spesso equivoco e faticavano ad offrire un’analisi adeguata dei fenomeni di gravi violazioni dei diritti umani in danno di individui sopraffatti da altri individui o da organizzazioni criminali ed una prospettiva di intervento efficace da parte degli Stati, in termini di criminalizzazione di condotte, tutela dei diritti e strumenti di contrasto al crimine.

Vi erano, altresì, le convenzioni dell’OIL che inquadravano con precisione la tematica del lavoro forzato, ma erano del tutto svincolate dal quadro contestuale in cui le sopraffazioni trovavano e trovano alimento, vale a dire il contesto migratorio, connesso alle repentine mutazioni geopolitiche che hanno subito impennate vorticose negli ultimi 40 anni, ai conflitti armati affacciatisi sulle diverse sponde mediterranee, all’istituto della protezione internazionale, divenuto interconnesso con il tema della tratta.

La Convenzione siglata a Palermo riconosce universalmente l’esistenza di una realtà innegabile: all’interno del movimento imponente di masse nel mondo globalizzato, esiste un crimine gravissimo costituito dal sopraffare la libertà di autodeterminazione di uomini, donne e bambini al fine di trarne profitto mediante lo sfruttamento di questi in diversi possibili ambiti. Questo crimine è uno dei più remunerativi al mondo, al pari del traffico di droga e armi. Nessuno Stato può più fingere che il trafficking in persons non esista o riguardi altri.

Dunque, la Convenzione di Palermo riconosce l’esistenza di un crimine, potenzialmente transnazionale, gestito da organizzazioni ramificate e potenti, avente plurime implicazioni sociologiche, geopolitiche e psicologiche in relazione alle vittime. Ma fondamentalmente si tratta di un crimine (e questo non bisogna mai dimenticarlo, anche nel dibattito attuale).

La costruzione della Convenzione di Palermo è un implicito riconoscimento per l’esperienza italiana nella lotta alle mafie e per la visione avanguardista nel panorama mondiale che il nostro Paese vanta con riguardo all’inquadramento delle organizzazioni criminali ed agli strumenti di contrasto. Gli anni a seguire hanno confermato la validità di questa lettura, poiché le organizzazioni criminali etniche che gestiscono il trafficking sempre più si sono contraddistinte come nuove mafie e richiedono un’azione di contrasto commisurata ed organizzata in termini di risorse, strumenti normativi, apparati investigativi, cooperazione giudiziaria, trattamento delle vittime, confische dei profitti illeciti.

La Convenzione ha avuto un altro grande merito: ha chiarito agli occhi degli Stati la differenza tra smuggling of migrants e trafficking in persons creando le condizioni per disegnare un perimetro di confine tra fenomeni contigui ma ontologicamente e giuridicamente diversi. Nel corso degli anni i confini sono diventati sempre più confusi e fluidi, ma ponendoci con lo sguardo negli anni ’80 o ’90 ci rendiamo conto quanto sia stato importante fornire un quadro chiarificatore tra condotte lesive dei diritti degli Stati a disegnare i propri confini nazionali e condotte lesive dei diritti umani di ogni singola persona, a prescindere dal suo status di migrante regolare o irregolare.

Riprendendo la metafora della boa galleggiante, la Convenzione ha rappresentato un messaggio essenziale per gli Stati e per gli operatori anti-tratta. Al di fuori di ricostruzioni quasi paternalistiche dei fenomeni, che si legano – talvolta – al concetto di modern slavery, caro ad una parte degli analisti e degli studiosi, è stata riconosciuta l’esistenza concreta ed attuale alla tratta a scopo di sfruttamento della persona ed è stato dato mandato agli stakeholders, tra cui i magistrati, di riempire di contenuti pratici ed efficaci le azioni multi-livello anti-tratta.

In questo contesto la stessa idea di modern slavery rischia di svuotare di contenuti il concetto di trafficking, in particolare laddove la si intenda come una forma di intervento solo protettivo – o peggio – redentore dello Stato nei confronti della persona “schiavizzata”, piuttosto che come una descrizione alternativa e neologistica delle condizioni socio-criminali ed economiche di sfruttamento delle persone vulnerabili trafficate.

 

Quali elementi di tale Convenzione hanno accompagnato maggiormente il tuo lavoro ?

Il contributo pratico di maggiore rilevanza che la Convenzione ha fornito al mio lavoro quotidiano, ma direi anche alla prospettiva con cui programmare le azioni si è spiegato sotto tre linee direttrici riassuntive ed una premessa normativa generale.

La premessa è rappresentata dall’inserimento a pieno titolo della tratta tra i reati di mafia, in ambito italiano avvenuto con l’indicazione nell’elenco di cui all’articolo 51 comma 3bis del codice di procedura penale, ma in linea generale consistita nella evidente specialità dei gruppi criminali dediti a tali traffici. Peraltro, l’aver dedicato uno dei tre protocolli anche allo smuggling of migrants, nell’ottica del crimine organizzato, ha chiarito come il generale tema delle migrazioni, declinato in chiave criminale, ha delle connotazioni specifiche del delinquere organizzato, che richiede specifiche competenze e pianificazioni.

La prima direttrice, direttamente figlia della premessa, consiste nell’esaltazione delle tecniche investigative proattive e nello stimolo a compiere indagini finanziarie per contrastare la capacità strutturale delle organizzazioni criminali e per carpirne i profitti illeciti. Accanto a questi strumenti, ignoti a molti Paesi fino al 2000 e comunque, ancora troppo poco praticati, altro tassello fondamentale in chiave di dinamismo investigativo è costituito dalla spinta verso la cooperazione giudiziaria, essenziale con riferimento a traffici per loro natura transnazionali, privi di confini, improntati all’efficienza dell’informalità e della digitalizzazione. Numerose sono state le attività investigative e di conseguenza processuali caratterizzate dagli scambi di cooperazione giudiziaria con i Paesi europei e con alcuni Paesi extraeuropei; i risultati conseguiti sono stati spesso straordinari, tanto più quanto gli organismi nazionali sono riusciti a dialogare e cooperare.

La seconda direttrice è data dal riconoscimento inequivocabile della vittima, dei suoi diritti umani violati, della necessità di farla uscire dal mondo invisibile in cui le condizioni di vulnerabilità e marginalizzazione la relegano e che costituiscono la vera arma vincente delle organizzazioni criminali; se la vittima diventa forte, acquisendo consapevolezza di sé e dei suoi diritti, delle sue possibilità endo ed extraprocessuali, di protezione e inclusione sociale, le organizzazioni perdono la loro sfacciata protervia e mostrano i lati deboli. Detto così sembra facile; in realtà per ottenere risultati in tal senso occorre percorrere esperienze e creare soluzioni. Gli spazi aperti dalla Convenzione di Palermo in tema di identificazione, assistenza e protezione delle vittime di tratta e sfruttamento, secondo una sorta di modello di cooperazione tra le fonti internazionali, sono stati riempiti ed amplificati, ad esempio, dalla Convenzione COE di Varsavia (2005) e dalla direttiva EU 36 (2011) e sono stati colorati dagli interventi delle Corti sovranazionali (la Corte Europea dei diritti dell’uomo soprattutto).

La terza direttrice è data dalla sottolineatura nella necessità di una profonda convinzione, che deve muovere gli Stati e le menti di ogni singolo operatore: in un contesto globale di dimensioni immani, la tratta si contrasta soltanto con l’azione multilivello di ogni agenzia in raccordo e cooperazione stabile. Il modello dell’approccio multi-agenzia è il solco sovranazionale tracciato da Palermo in poi (ed invero inventato dalle esperienze nazionali di alcuni Stati pionieri, come il caso dell’Italia con il modello dell’articolo 18 del dlgs 286/1998). Palermo lancia il messaggio, anch’esso implementato dalle fonti successive, che la tratta si sconfigge solo con azioni comuni. Ogni settore deve cooperare; il law enforcement, la magistratura, il settore sociale pubblico e privato, le parti sociali sono attori di una medesima sceneggiatura in cui ognuno, nel rispetto del mandato e delle prerogative altrui, è chiamato a fare squadra. Le esperienze e le buone prassi sviluppate a livello internazionale hanno dimostrato con i risultati che il metodo vincente è dato dall’approccio multi-agenzia sin dalla fase dell’emersione dei fenomeni, fino a giungere alle fasi processuali che – con la condanna dei trafficanti e, se possibile, con il risarcimento della vittima – restituiscono giustizia alle vittime. Ma il processo, intende la Convenzione di Palermo, non è l’unico epilogo possibile, perché i diritti della vittima devono essere tutelati a prescindere, anche se questa non può o non vuole cooperare alla fase repressiva.

I diritti umani al centro: un insegnamento fondamentale.

 

Quale futuro vedi dal tuo osservatorio di grande esperienza e saggezza giuridica per il futuro della tratta? Ovvero, come andare oltre la Convenzione di Palermo?

Non è possibile rispondere con poche battute alla domanda cosa ci si augura per il futuro della tratta, come andare oltre Palermo. Sono necessariamente generico e superficiale.

Io mi chiederei non tanto come andare oltre la Convenzione di Palermo, ma come arricchirla. Dopo venti anni la fenomenologia della tratta e del suo alveo naturale (il mondo globalizzato contraddistinto dal movimento dei popoli) è molto mutata, ma – a mio avviso – i temi di fondo introdotti dalla Convenzione vanno potenziati e non modificati. Occorre fare una premessa; talvolta ho l’impressione che si confondono i piani dei dibattiti.

Il concetto di sfruttamento (che tecnicamente rappresenta la finalità della tratta) è centrale in molti discorsi. Non vi è dubbio che su questo bisogna concentrare molto gli sforzi della comunità internazionale. Intervenire sulle infinite modalità di sfruttamento, soprattutto in ambito lavorativo e di attività connesse, significa ridurre le ingiustizie, le iniquità sociali, contrastare le economie grigie e sommerse che costituiscono il serbatoio generatore delle violazioni di diritti umani.

Lo sfruttamento del lavoro minorile e delle donne, lo svolgimento di pratiche illecite di intermediazione nel lavoro (il c.d. caporalato per usare un termine riduttivo e gergale) le plurime violazioni nei rapporti di lavoro dovute ai diversi rapporti di forza con lavoratori vulnerabili, l’emarginazione sociale che favorisce gli ambiti di sfruttamento, la discriminazione, che impedisce l’esercizio dei diritti e indirizza i deboli tra le braccia di sfruttatori tollerati o indisturbati : sono tutti temi che richiedono una programmazione, interventi normativi, formazione professionale, piani operativi indispensabili per gli anni a venire. Ma siamo sicuri che stiamo parlando di prospettive di rinnovamento dei propositi della Convenzione di Palermo? Io direi di no. Si tratta di ambiti connessi, essenziali per la riduzione delle vulnerabilità e dunque dell’humus su cui germinano condotte anche criminali, ma non si tratta dei prossimi 20 anni della Convenzione di Palermo.

Confondere i piani significa indebolire le funzionalità della Convenzione di Palermo. Non si può contrastare la tratta ed il grave sfruttamento se si prescinde dalla banale considerazione che tali condotte costituiscono prima di tutto reati, condotte criminali, poste in essere da singoli o da organizzazioni criminali.

Non concordo con chi ritiene che il contrasto alla tratta passi per una minore rilevanza delle azioni di law enforcement. A mio avviso incentivare questo orientamento equivale alla commissione di un errore clamoroso. Ciò costituirebbe un involontario regalo alle mafie. Sarebbe come dire che il contrasto alla ‘ndrangheta, alla camorra, a cosa nostra, alla società foggiana passa attraverso un minor rilievo del contrasto repressivo, un minore peso del diritto penale (che contiene in sé anche elementi fondamentali di tutela delle vittime e degli eventuali collaboratori di giustizia). Semmai bisogna rafforzare il contrasto penale, accompagnando serie e concrete politiche di riduzione delle condizioni di sopravvivenza delle mafie nei territori

Pertanto, tornando alla tratta, concordo semmai nel sostenere che, accanto ad un’azione di rilancio delle enormi potenzialità del contrasto al crimine organizzato, gli Stati debbano parallelamente percorrere politiche di contrasto allo sfruttamento e di riduzione delle vulnerabilità che si muovano attraverso il diritto del lavoro e le mediazioni (in chiave di incontro di domanda e offerta e di risoluzione di conflitti) attraverso le politiche fiscali, le politiche dell’immigrazione e dell’inclusione sociale.

In termini investigativi e processuali la Convenzione di Palermo dovrebbe fare un grande salto di qualità; gli Stati dovrebbero essere chiamati a garantire il raggiungimento di risultati concreti, non soltanto l’adeguamento delle proprie legislazioni. Andrebbe rafforzata la cooperazione giudiziaria che – diciamolo con tristezza –  è praticamente nulla con riferimento ai principali Paesi di origine delle vittime migranti (e dei trafficanti). L’introduzione di meccanismi mutuati dalla (o ispirati alla) direttiva EU sull’ordine di indagine europeo o alle Convenzioni in materia di assistenza giudiziaria diretta (stile Consiglio d’Europa, in cui il dialogo è tra magistrati e non tra Stati) sarebbe auspicabile. Allo stesso modo l’uso delle indagini proattive andrebbe imposto, facilitando le indagini finanziarie, le squadre investigative comuni.

Ma un altro fondamentale passo che il make up della Convenzione di Palermo dovrebbe riuscire ad offrire agli operatori sarebbe l’obbligo per gli Stati di introduzione nei propri ordinamenti di qualcosa che assomigli molto al nostro articolo 416bis del codice penale. Le organizzazioni criminali che gestiscono smuggling e trafficking hanno spesso i crismi delle associazioni mafiose; una lettura comune di questo fenomeno faciliterebbe molto le azioni di contrasto.

Ma come detto più volte fino alla noia, azioni di contrasto e tutela dei diritti umani vanno di pari passo; un elemento non vive senza l’altro, vicendevolmente. E allora gli Stati vanno anche obbligati a dotarsi di efficaci sistemi di azione e di politiche anti-tratta. Vanno create agenzie nazionali anti-tratta che si pongano come meccanismi nazionali, a loro volta connessi con gli analoghi enti su scala internazionale, in grado di farsi da collettori e propositori sul tema in ambito nazionale, in raccordo con tutti gli stakeholders. Le agenzie nazionali devono essere indipendenti, dotate di risorse, in grado di creare piani nazionali pluriennali effettivi, non già mere enunciazioni di intenti.

Occorre rilanciare la vitalità della Convenzione di Palermo, consapevoli che pur se essa nel 2000 ha costituito un punto di svolta, sono ancora drammaticamente bassi i numeri dei casi emersi (in termini di vittime identificate e assistite, di processi intrapresi, di trafficanti condannati, di patrimoni confiscati) rispetto alle reali dimensioni del fenomeno, orami denunciate in innumerevoli occasioni. Il metodo multi-agenzia di contrasto alla tratta e al grave sfruttamento ed alla tutela delle vittime deve divenire un obbligo per ogni Stato, da declinare a livello nazionale e da implementare sui territori, non per iniziativa di singoli, sporadici, pionieri, ma perché è la risposta del sistema all’anti-sistema del crimine.

Qualcuno mi dirà che sto esagerando … che forse bisogna fare i conti con obiettivi più raggiungibili, che bisogna accontentarsi.

Ma se ci guardiamo indietro, durante gli anni ’80, quando le prime crepe del muro di Berlino lasciavano partire dai Paesi dell’est e dai Balcani persone vulnerabili, assoggettate a forme violentissime di sfruttamento in l’Italia, in Europa, pochi immaginavano cosa avrebbe prodotto la Convenzione di Palermo nel 2000.

Oggi, dopo 20 anni di esperienze, abbiamo molto da chiedere, abbiamo tanto da proporre. Uomini visionari le cui idee hanno contribuito a scrivere la Convenzione di Palermo oggi ci chiederebbero di osare, di non accontentarci.

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